S’appuyer sur des démarches complémentaires pour rassembler sur le PLUi

Un projet commun

« Le principe même de la planification spatiale portée par les documents d’urbanisme peut ne pas apparaître naturelle en milieu rural » [1]. En effet, la planification territoriale et ses outils sont souvent associés dans les esprits à une culture très urbaine, liée à son origine historique qui avait pour but d’encadrer le droit des sols.

Avec l’évolution de la planification vers des projets à la fois plus intégrés (incluant des problématiques sociales, économiques et environnementales) et opérationnels, il y a nécessairement un temps d’appropriation préalable à l’élaboration de documents d’urbanisme qui couvrent, sur de grands territoires, une part souvent non négligeable d’espaces très peu urbanisés et souvent multipolarisés.

La réussite des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) semble favorisée par le fait de partager un projet commun, qu’il soit de défense (mise en valeur et préservation du paysage ou d’éléments patrimoniaux, valorisation de l’économie locale, maîtrise de l’évolution démographique…), ou de développement (requalification d’espaces industriels en déshérence, développement d’une activité économique propre au territoire…).

Il faut en effet rappeler qu’une démarche de planification doit permettre de servir le projet de territoire, soit pour le définir plus précisément, soit pour le réinterroger, et participe tout autant à sa mise en œuvre.

Ces préceptes étant posés, il est possible de s’appuyer sur des démarches complémentaires, et bien souvent amont, au PLUi, pour développer une culture du « travailler ensemble » et rassembler autour d’enjeux communs.

Des démarches complémentaires au PLUi

Parmi celles-ci, on retrouve :

• Les Plans de Paysage [2] : Ces démarches volontaristes portées par les collectivités, le plus souvent à l’échelle intercommunale ou à l’échelle d’un parc naturel régional, sont encadrées par des instances de suivi classiques (comité de pilotage, équipe de suivi) et ont pour but d’élaborer un plan d’action en faveur de la préservation d’enjeux locaux du paysage. Elles ont une vocation transversale, agissant sur plusieurs politiques sectorielles de l’aménagement du territoire, et en cela constitue de réels outils de cohésion entre les acteurs du territoire, notamment en amont de l’élaboration de documents d’urbanisme.
  De plus en plus de territoires choisissent de s’appuyer sur cette démarche fédératrice et rarement clivante pour faciliter l’émergence de leur PLUi. C’est de cas de la Communauté de Communes de Labastide Murat (Lot), qui, par son Plan de Paysage, « vise à appréhender l’aménagement de l’espace à un niveau intercommunal au travers du paysage comme thématique fédératrice et transversale ».

• Les chartes paysagères et chartes de parcs naturels régionaux (PNR) : Ces démarches, si elles comprennent une phase d’élaboration partagée, peuvent s’apparenter à des démarches de Plans de Paysages. Dans tous les cas, la phase d’adhésion des acteurs autour d’un projet relatif au paysage peut également permettre de rassembler autour d’enjeux communs. Le PNR du Morvan est notamment très impliqué dans la déclinaison des orientations de sa charte auprès des élus locaux, et ce afin de faire partager une vision du territoire par les décideurs.

• Les agendas 21 locaux  [3] : Cette labellisation du territoire sous l’angle du développement durable encadre la mise en œuvre d’un futur commun au sein de collectivités qui en font le choix. A travers les jalons de cette démarche (concertation et information, recherche d’amélioration continue, travail en transversalité avec les services, les partenaires, et les habitants, et organisation du pilotage du projet), une habitude de travail en commun et une réflexion sur un projet partagé sont préparées. La Communauté de Communes du Pays entre Loire et Rhône (COPLER, 42), fait partie des territoires qui ont pu lancer un PLUi grâce à la dynamique engagée dans la démarche d’Agenda 21. La Communauté de Communes de la Région de Doué la Fontaine (Maine-et-Loire) a quant à elle adossé son PLUi, approuvé en janvier 2017, à la démarche d’Agenda 21, y compris en mutualisant l’équipe de suivi des deux dispositifs.

• Les démarches de Territoires à Energie Positive (TEPOS) et de Territoires à Energie Positive pour la Croissance Verte (TEPCV) [4] : Ces « labels de qualité » décernés par le Ministère chargé de l’environnement aux territoires qui, par une démarche concertée, visent à réduire au maximum leurs besoins énergétiques, démontrent également une approche intégrée. Pour ces territoires doivent intégrer la question de l’énergie dans un engagement politique et stratégique en faveur du développement local. Le Ministère a également lancé un appel à projets TEPCV en 2015 suite à la loi de transition énergétique. Nombre d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) engagés dans des démarches de PLUi sont par ailleurs lauréats de cet appel à projet, comme la communauté de communes Saint Cyr Mère Boitier (71) (ex-CC Matour et sa Région), qui démontre l’impulsion portée par le projet de territoire partagé en faveur de la mise en œuvre opérationnelle via un PLUi.

D’autres démarches peuvent aussi permettre une première mise en commun des enjeux et le partage d’un projet, comme :

•  L’élaboration d’un SCoT ou d’un PLUi partiel sur le périmètre de l’EPCI : C’est le cas de la Communauté d’Agglomération du Bassin d’Annonay, dont le SCoT a favorisé la mise en commun des enjeux et a permis de lancer plus rapidement le PLUi ; La Communauté de Communes du Grand Figeac, recoupant au 1er janvier 2017 le périmètre du SCoT du Pays de Figeac, bénéficie également d’un SCoT réalisé récemment ayant fait consensus et ayant esquissé les premières habitudes de travail en commun, ainsi qu’un PLUi sur une partie du territoire en phase de PADD au moment de la fusion (PLUi du Haut-Ségala).

• L’élaboration d'un plan de déplacements urbains (PDU) ou d'un programme local de l'habitat (PLH), que certains EPCI ont intégrés à leur démarche de PLUi ;
• L'élaboration d'un plan climat air énergie territorial (PCAET) ;
• La mise en place d’un schéma directeur des déplacements (exemple du Canton de Rumilly) ;
• La mise en place d’un schéma directeur des énergies (exemple de l’Eurométropole de Strasbourg)...

Ces documents de planification sectoriels pouvant être traduit de manière opérationnelle et être mis en visibilité dans le PLUi, soit au travers d’OAP thématiques et sectorielles, soit, pour les démarches les plus intégrées, en réalisant un PLUi tenant lieu de PLH et/ou de PDU ou articulé avec le PCAET... C’est notamment le cas du PLUi dit « facteur 4 » de Brest Métropole Océane, document intégrateur des politiques d’aménagement sectorielles dans tous ces registres.

Notes : 

1. Technicités n°261, 26 décembre 2013, « Planification spatiale en milieu rural : quelle gouvernance pour quel projet », Stéphane Adam, Stéphane Lévêque

2. Pour en savoir plus sur les Plans de Paysage et l’appel à projets, consulter le site du Ministère : www.developpement-durable.gouv.fr/participez-lappel-projets-plan-paysage  ; ainsi que l’extranet du Club Plans de Paysage : http://planpaysage.din.developpement-durable.gouv.fr avec les identifiants : utilisateur : planpaysage ; mot de passe : extr@planpaysage

3. Pour en savoir plus sur les Agendas 21 « de territoire », consulter le site du Comité 21 : www.agenda21france.org/agenda-21-de-territoire/pour-en-savoir-plus.html

4. Voir le site : www.territoires-energie-positive.fr