Collectivités et territoires

Les associations ont été régulièrement informées et consultées sur l’opportunité de cette évolution ainsi que sur ses modalités.

Si ces associations ne sont pas parties prenantes des futures instances décisionnelles du Cerema _ la désignation des représentants des collectivités relevant des seuls adhérents_ , leur capacité de coordination de l’action collective, d’agrégation des intérêts et des besoins des collectivités et leur participation à la définition des grandes politiques publiques, elles continuent à être des contributrices essentielles à la définition du programme d’actions du Cerema.

Des conventions ont été signées avec plusieurs des associations d’élus et de techniciens, portant sur des partenariats actifs autour d’enjeux d’intérêt national définis conjointement. Elles marquent la qualité et continuité des relations établies entre le Cerema et ces associations.

Ces dernières ont d’ailleurs relayé sur leurs réseaux, les informations relatives à l’évolution du statut du Cerema et aux modalités d’adhésion.

Toutes les collectivités et leurs groupements peuvent adhérer au Cerema et prendre ainsi part à la gouvernance et aux orientations de l’établissement par la voix de leurs représentants au sein des instances.

Les groupements de collectivités pouvant adhérer au Cerema sont ceux visés à l’article L. 5111-1 du CGCT, à savoir "les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes, mentionnés aux articles L. 5711-1 et L. 5721-8, les pôles métropolitains, les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux, les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales".

Les agences techniques départementales sous statut d'agences départementales et de syndicats mixtes sont des groupements de collectivités dont la liste est établie à l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales et peuvent, à ce titre, adhérer au Cerema.

Pour les agences départementales en régie, au sens où les prestations sont assurées par un service du Département, l’adhésion de ce dernier leur permet de travailler en quasi-régie avec le Cerema.

La collectivité doit délibérer pour autoriser son adhésion au Cerema, approuver les conditions générales d’adhésion et désigner un représentant parmi ses élus (à défaut le représentant légal sera le représentant de la collectivité).

Elle doit ensuite formaliser son adhésion par un formulaire disponible en ligne.

Après validation de son adhésion par le Conseil d’administration du Cerema, elle devra s’acquitter annuellement de sa cotisation. A cette fin, un titre de recettes sera émis, correspondant au montant de celle-ci.

Des supports et un modèle de délibération sont également disponibles en ligne pour aider les collectivités dans la préparation de leur délibération.

Pour faciliter les relations entre le Cerema et la collectivité, cette dernière peut, outre l’élu référent, désigner un référent au sein de ses services.

Afin d’assurer la stabilité des instances et de leur représentativité et de participer à l’effectivité du contrôle sur l’établissement consubstantiel du principe de quasi régie, la durée de validité de l’adhésion est égale au moins à la durée du mandat des membres élus du conseil d’administration soit pour 4 ans. A l’issue de la période de 4 ans, la collectivité ou le groupement a la possibilité de renouveler son adhésion.

Naturellement et pour respecter le principe d’annualité budgétaire, la cotisation sera appelée annuellement.

Si les demandes d’adhésion peuvent se faire au fil de l’eau, elles doivent être validées par le conseil d’administration du Cerema, qui se réunit en moyenne 4 fois par an.

L’adhésion sera ainsi effective après sa validation par délibération du conseil d’administration et dès lors que celle-ci décision sera rendue exécutoire (soit sous dix jours).

Un titre de recettes sera alors émis pour appeler la contribution annuelle due par la collectivité.

Les avantages liés à la mobilisation simplifiée de l'expertise du Cerema dans le cadre de la quasi-régie seront ouverts à compter de l'installation du nouveau conseil d'administration.

La collectivité est engagée et reste ainsi liée contractuellement pendant quatre ans.

Les collectivités et groupements pourront adhérer ultérieurement.

Cependant, leurs représentants au sein des instances du Cerema, qui disposent d’un mandat d’une durée de 4 ans, seront issus des collectivités adhérentes avant l’élection précédant le renouvellement des instances. Ce renouvellement interviendra au premier trimestre 2023.

Le montant de la cotisation, arrêté par délibération du conseil d’administration, est fonction du nombre d’habitants pour les communes et groupements de collectivités. Elle est forfaitaire pour les Départements et les Régions.

L’objectif de la cotisation, dont le barème a été établi sur le modèle des agences techniques, n’est clairement pas de « faire de l’argent » avec les adhésions mais bien de s’assurer d’un niveau de contribution garant de la motivation de la collectivité.

Le montant de la cotisation est ainsi, fixé pour les communes et les groupements de collectivités, à 0,05 euros par habitants avec un plancher fixé à 500 euros et un plafond fixé à 2000 euros.

Forfaitaire, elle est de 2.500 euros pour les Départements et de 5.000 euros pour les Régions.

Au vu du calendrier prévisionnel de mise en place des futures instances, le nouveau conseil d’administration devant être installé courant avril 2023, le montant de la cotisation annuelle due au titre de l’année 2023 par les collectivités territoriales et leurs groupements adhérents est réduit de moitié.

La population retenue pour la calcul du montant de la cotisation est la population totale retenue au 1er janvier de l'année de l'adhésion ou du renouvellement de l’adhésion, telle que déterminée à l'article R.2151-1 du code général des collectivités.

Comme indiqué précédemment, le montant des adhésions n’est pas lié à un objectif de financement d’une part du budget de l’établissement, qui repose sur le produit de son activité et sur la subvention pour charge de service public (SCSP) servie par l’État.

Une fois la délibération du conseil d’administration du Cerema validant l’adhésion de la collectivité rendue exécutoire, un titre de recettes est alors émis via Chorus pro. La collectivité valide le service fait et mandate la trésorerie qui procède au virement vers le Cerema. La collectivité dispose de 30 jours pour procéder au paiement payer sous peine de pénalités.

Si le besoin d’expertise sollicité recouvre une compétence communale déléguée à l’intercommunalité elle-même adhérente, la commune n’est pas tenue d’adhérer pour que la prestation réalisée par le Cerema bénéficie des règles applicables à la quasi régie et ainsi des dispositions dérogatoires au code de la commande publique.

En revanche, en raison de leurs personnalités juridique et morale différentes, l’adhésion de l’intercommunalité ne vaut pas adhésion des communes membres.

Le conseil d’administration du 6 octobre 2022, qui a arrêté les modalités d’adhésion, n’a pas prévu de telles conditions.

L'adhésion d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités, et les droits et obligations qui y sont attachés, est individuelle et n'affecte que la personne morale adhérente. Les personnes morales qu'elle contrôle, ou qui la contrôlent, ne sont pas adhérentes du Cerema par ricochet.

En l'état actuel des textes, la possibilité pour une commune membre d'un groupement qui a lui-même adhéré au Cerema d'être, par transitivité, en quasi-régie est trop hypothétique pour être retenue.

Comme la commune membre n'exerce qu'un contrôle conjoint sur le groupement, lequel n'exerce à son tour qu'un contrôle conjoint sur le Cerema, le lien entre la commune membre et le Cerema est extrêmement distendu, si bien que la transitivité de la quasi-régie pourrait ne pas être reconnue. L'adhésion de la commune apparaît nécessaire.

En tout état de cause, si une compétence a été transférée par la commune au profit de l'EPCI, la commune en est dessaisie et les contrats relatifs à l'exécution de cette compétence sont nécessairement conclus avec l'EPCI.

Une agence départementale, dès lors que ses statuts juridiques sont compris dans la catégorie des groupements de collectivités au sens de l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, peut adhérer au Cerema et exercer une quasi-régie sur l'établissement.

Toutefois, la possibilité pour ses membres de conclure un contrat avec le Cerema par transitivité souffre des mêmes réserves qu'à l'égard des communes membres d'un EPCI et n’est pas envisageable.

Pour autant, le Cerema, qui inscrit son activité en complémentarité de l’ingénierie existante, entend articuler son activité avec celle des agences techniques départementales, qui assurent un premier niveau d’ingénierie publique. Les agences techniques départementales peuvent ainsi mobiliser le Cerema pour une expertise dont elles ne disposent en interne.

Le Cerema peut quant à lui s’appuyer sur les agences pour déployer localement un programme national ou une expérimentation.

Les agences d'urbanisme prennent la forme d'associations ou de groupements d'intérêt public (article L. 132-6 du Code de l'urbanisme). Leur statut juridique ne leur permet pas d'adhérer au Cerema ni, en conséquence, de prétendre à la conclusion de marchés en quasi-régie avec l'établissement.

Les sociétés publiques locales ne sont pas des groupements de collectivités, dont la liste est fixée par le code général des collectivités territoriales. Elles ne peuvent, en conséquence, adhérer au Cerema.

Toutefois, quand une collectivité exerce à la fois une quasi-régie conjointe sur le Cerema, par l'effet de son adhésion, et sur une SPL, une quasi-régie « horizontale » entre le Cerema et cette SPL est envisageable.

En effet, les textes permettent à une personne morale contrôlée en quasi-régie par un pouvoir adjudicateur de conclure un marché avec « une autre personne morale contrôlée par le même pouvoir adjudicateur, dans des conditions fixées à l’article L. 2511-2 du code de la commande publique).

Comme un contrôle de la collectivité adhérente s'exerce, tant sur la SPL que sur le Cerema, et même si ce contrôle s'exerce conjointement avec d'autres collectivités (et avec l'Etat s'agissant du Cerema), une quasi-régie est envisageable, dès lors qu'il n'y a pas de participation de capitaux privés au sein du Cerema et de la SPL.

Seuls les groupements de collectivités définis à l’article L. 5111-1 du code général des collectivités peuvent adhérer au Cerema.

Ainsi ni les établissements publics, ni les sociétés publiques locales (SPL), dont les statuts ne relèvent pas de ceux définis à cet article, ne peuvent adhérer au Cerema.

Toutefois, les établissements publics locaux et SPL qui seraient en quasi-régie avec une collectivité adhérente au Cerema peuvent en revanche conclure des marchés de gré à gré avec le Cerema en vertu de la « quasi-régie horizontale ».

En effet, les textes permettent à une personne morale contrôlée par un pouvoir adjudicateur de conclure un marché avec "une autre personne morale contrôlée par le même pouvoir adjudicateur, à condition que la personne morale à laquelle est attribué le marché public ne comporte pas de participation directe de capitaux privés au capital, à l'exception des formes de participation de capitaux privés sans capacité de contrôle ou de blocage requises par la loi qui ne permettent pas d'exercer une influence décisive sur la personne morale contrôlée" (Article L. 2511-2 du code de la commande publique).

Ainsi, si la collectivité est en quasi-régie avec un établissement public ou un syndicat mixte, son adhésion simultanée au Cerema permettra audit l’établissement / syndicat et de contracter avec le Cerema en quasi-régie sur ce fondement.

En proximité, les 9 directeurs territoriaux du Cerema, mais également les directeurs du développement et l’ensemble des équipes du Cerema sont à la disposition des collectivités et de leurs groupements pour répondre à leurs interrogations et les conseiller.

Dans un contexte de besoins renouvelés des collectivités territoriales en matière d’expertise et d’ingénierie, le poids des collectivités territoriales et de leurs groupements adhérents au sein du nouveau Conseil d’administration est renforcé tout en préservant le rôle de l’État, qui conserve au demeurant la tutelle de l’établissement.

Cependant, sur un total de trente-cinq membres composant le conseil d’administration, 35 % des voix aux sept représentants de l’Etat et de ses établissements publics contre 40 % aux vingt représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements adhérents ainsi que la désignation de leurs représentants au sein de collèges électoraux.

Par ailleurs, une majorité qualifiée au bénéfice des collectivités territoriales et de leurs groupements adhérents est exigée pour l’adoption des délibérations relatives au contrat d’objectifs, à la programmation annuelle et au programme d’investissement de l’établissement ainsi qu’au barème des contributions annuelles dues par ces collectivités.

Le(la) président(e) du conseil d’administration, tout comme le(la) président(e) du conseil stratégique, sera un(e) élu(e) local(e).

Le décret n° 2022-897 du 16 juin 2022 modifiant le statut du Cerema stipule que le conseil d’administration et le conseil stratégique élisent leur président(e) chacun parmi le collège composé des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements adhérents au CEREMA.

Les collectivités territoriales adhérentes seront représentées au sein du conseil d’administration avec une élection selon 4 collèges représentatifs des différentes catégories de collectivités : Régions, Départements, groupements de collectivités et communes.

Leurs représentants sont élus, au sein de chaque collège électoral, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle d’après la règle de la plus forte moyenne, chaque membre d’un collège électoral disposant d’une voix.

Le vote aura lieu par correspondance ou par voie électronique en février 2023. Les adhérents seront informés des modalités de vote et pourront se porter candidats.

Les associations nationales d’élus pourront, si elles le souhaitent, apporter leur appui aux élus dans le cadre de la constitution des listes.

Les modalités de désignations des membres du conseil d’administration sont définies par le décret n° 2022-897 du 16 juin 2022 qui précise le corps électoral d’un part et les candidats d’autre part.

Ainsi :

- seuls les présidents et maires peuvent voter pour élire leurs représentants au conseil d’administration ;

- peuvent en revanche être élus au conseil d’administration, indifféremment, maires ou conseillers municipaux, présidents ou conseillers départementaux ou régionaux ou intercommunaux.

Les membres du conseil d’administration siégeant au sein des 4 sous-collèges des collectivités territoriales est donc un élu mais pas forcément le maire ou le président. Un courrier, adressé fin février début mars, invitera les collectivités territoriales et groupements à faire connaître le nom des candidats pour chacun des sous collèges.

L’élection sera organisée par voie électronique, selon un système fiable et certifié.

Le décret prévoit explicitement que cesse de plein droit de faire partie du conseil d’administration tout membre qui a perdu la qualité en vertu de laquelle il a été élu.

Il prévoit également les modalités de son remplacement par le suivant sur la liste sur laquelle il a été élu et lorsque la liste est épuisée, par l’organisation d’élections partielles.

En principe, les décisions du conseil d’administration ou de surveillance sont prises lors de réunions des administrateurs. Ceux-ci y participent physiquement ou, le cas échéant, par des moyens de visioconférence ou de télécommunication. Après le 31 juillet 2022 (fin des mesures dérogatoires), tel que prévu et encadré par le règlement intérieur.

Pour les collectivités territoriales à statut particulier, une disposition "balai" les rattache généralement à une catégorie de collectivités territoriales de droit commun.

Ainsi, la ville de Paris est avant tout soumise aux règles applicables aux communes et, seulement à titre subsidiaire, aux départements (L. 2511-1 et L. 2512-1 CGCT). La ville de Paris a donc vocation à être représentée au collège des communes.

Pour la Métropole de Lyon, seule métropole à avoir la qualité de collectivité territoriale à statut particulier, l'article L. 3611-4 du CGCT prévoit qu'elle dispose « des prérogatives attribuées directement par la loi aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ». Les EPCI à fiscalité propre étant des groupements de collectivités, la métropole de Lyon siègera au sein du collège des groupements de collectivités.

La collectivité territoriale de Corse s'administre dans les conditions fixées par les dispositions législatives relatives aux départements et aux régions, et exerce l'ensemble des compétences de ces deux échelons de collectivités territoriales sans qu'aucune hiérarchie soit organisée (Article L. 4421-1 et L. 4424-1-A du Code général des collectivités territoriales). A priori, son régime juridique est parfaitement hybride, mais son rattachement à la quatrième partie du code intitulé "La région" pourrait justifier, en dernière instance, que cette collectivité siège plutôt dans le collège des régions.

La collectivité européenne d'Alsace résulte de la fusion des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin (article 1er de la loi n°2019-816 du 2 août 2019). Les dispositions particulières à la collectivité européenne d'Alsace, aux articles L. 3431-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, figurent dans la troisième partie du code intitulé "Le département". Cette collectivité a donc vocation à siéger au sein du collège des départements.

Siégeront au sein des nouveaux comités d’orientation régionaux (COR), avec voix délibérative, les seuls représentants des seuls collectivités et groupements de collectivités adhérents.

Le rôle du comité d’orientation régional, qui, dans sa configuration actuelle, débat des enjeux liés à la mise en œuvre, dans les territoires concernés, des politiques publiques portées par l’Etat et les collectivités territoriales en matière d’aménagement et de développement durable, identifie des orientations sur lesquelles il souhaite une mobilisation particulière du CEREMA et propose des projets à inscrire au programme d’activité de l’établissement, sera renforcé.

Le Cerema n’endosse pas le rôle de maître d’ouvrage et se positionne en tiers de confiance neutre au service de ses mandants.

La participation des collectivités à sa gouvernance leur permettra, s’il le fallait, de veiller à cette neutralité.

Les collectivités adhérentes pourront participer au choix des thèmes traités dans les publications destinées aux élus et acteurs locaux visant à répondre aux problématiques les plus prégnantes pour eux.

Cette ouverture acte le fait que les politiques publiques y compris celles impulsées par l’État sont principalement au bénéfice des collectivités territoriales et qu’il est logique que la gouvernance soit dès lors partagée.

Elle est par ailleurs cohérente avec la logique décentralisatrice et la nature des compétences dévolues aux collectivités et à leurs groupements, qui correspondent aux secteurs d’activités du Cerema et à ses savoir-faire.

Tout en rééquilibrant l’activité du Cerema au profit des collectivités, cette évolution du Cerema laissera une part naturellement une à l’appui aux services de l’Etat et à la poursuite d’une politique d’innovation et de recherche développement en lien avec les entreprises.

En simplifiant les voies de recours au Cerema, l’évolution du statut de l’établissement conduira mécaniquement à une augmentation de la part des recettes issues des prestations réalisées pour le compte des collectivités

L’adhésion et l’application de la quasi-régie conjointe ayant vocation à devenir à terme le mode dominant de contractualisation pour le Cerema,cette part augmentera au fil des années.