L’objectif était de présenter aux 50 participants, majoritairement des collectivités locales gestionnaires d’équipements publics, les enjeux de la protection des personnes au sein de ces équipements exposés aux risques majeurs.
La journée a été introduite par Bertrand Masson, directeur de l’aménagement et des grands projets à la Métropole Rouen Normandie, et Pierre Bernat-Y-Vicens, directeur du département aménagement durable des territoires au Cerema Normandie-Centre. Cette introduction a été l’occasion de revenir sur l’incendie de l’usine Lubrizol du 26 septembre 2019 et les questions soulevées par cet évènement dans la gestion des équipements publics.
Si en ce 24 janvier 2020, l’actualité récente portait sur les risques industriels et les mouvements sociaux, il y a 110 ans c’est la crue de la Seine qui paralysait Rouen. La mémoire de cet évènement et les épisodes de crues récents rappellent que les équipements publics sont aussi exposés aux risques naturels. Comme pour les risques industriels, des démarches existent pour prendre en compte ces risques.
Comme l’a rappelé Pierre Bernat-Y-Vicens, le Cerema est un centre de ressources qui accompagne les acteurs du territoire et notamment les collectivités locales et contribue donc à capitaliser et diffuser ces démarches et leurs retours d’expérience, notamment au travers des journées techniques.
La matinée a été organisée autour de la présentation du travail réalisé avec AMARIS et la Métropole Rouen Normandie sur les équipements publics dans le cadre de l’application des PPRT (Plans de Prévention des Risques Technologiques) puis d’exemples de prise en compte des risques naturels (inondations et cavités souterraines) sur des équipements publics et les territoires au sein desquels ils s’inscrivent.
Enjeux réglementaires et responsabilité des propriétaires et gestionnaires d’équipements publics
La première série d’interventions a porté sur les enjeux réglementaires et juridiques. S’agissant des PPRT, Guillaume Chrétien, Chargé de mission PPRT à la DDTM76 en a rappelé les grands principes d’élaboration et le cadre réglementaire applicable aux équipements publics.
Le PPRT informe les propriétaires et les gestionnaires d’équipements publics sur les risques auxquels ils sont exposés et laisse le choix des mesures à mettre en œuvre. Il est ainsi possible de définir des mesures adaptées au contexte de chaque équipement pour prendre en compte la grande variété des situations rencontrées.
Cette démarche nécessite cependant un travail indispensable d’appropriation des risques et des caractéristiques des équipements publics exposés.
C’est pourquoi l’association AMARIS a publié un guide pour répondre à la problématique des équipements publics concernés par la réglementation PPRT. Danielle Sauge-Gadoud, référente technique d’AMARIS est revenue sur la problématique à l’origine de ce guide, sa méthode d’élaboration et son contenu.
« Les problématiques – La méthode – Le guide » - Danielle Sauge Gadoud – AMARIS
Pour élaborer cet outil d’aide à la décision, Amaris a mis en place un groupe de travail associant des collectivités, le ministère de la transition écologique et solidaire, le Cerema, l’Ineris, la Caisse des Dépots et Consignations et le cabinet d’avocat Benabdessadok et s’est appuyé sur 8 études de cas présentant des situations variées et permettant d’illustrer de façon concrète les questionnements rencontrés. Le guide se présente sous la forme d’un triptyque : juridique, technique et financier. Il est téléchargeable sur le site d’Amaris.
Danielle Sauge-Gadoud a également présenté les pistes identifiées dans le guide pour le financement de l’ingénierie et des travaux. En l’absence de financement spécifique aux risques technologiques, sauf dispositif local dédié, il est toutefois possible de mobiliser des financements sur des thématiques connexes pour réaliser des travaux présentant des synergies avec d’autres objectifs d’amélioration du bâti (rénovation énergétique notamment).
Une autre piste consiste à se rapprocher des industriels à l’origine des risques qui peuvent dans certains cas mettre à disposition de l’ingénierie au travers d’un mécénat de compétences voire participer au financement des travaux.
Le volet juridique du guide a été présenté par Soraya Benabdessadok, avocate au barreau de Lyon.
La responsabilité de la collectivité et des élus peut être engagée en raison de sa qualité de propriétaire et ou d’exploitant de l’équipement, d'employeur ou de maire (pouvoirs de police). En cas d’accident, la collectivité devra pouvoir démontrer qu’elle a mis en œuvre les dispositions appropriées pour assurer la sécurité des personnes. La diligence de la collectivité à réaliser ses obligations sera également examinée. Il est donc important de bien étudier, justifier et tracer le choix des mesures à mettre en œuvre et leur planification en fonction des risques, des enjeux exposés et des moyens de la collectivité. Ces principes s’appliquent de la même façon pour les risques technologiques et les risques naturels.
Prendre en compte les risques technologiques dans la gestion du patrimoine immobilier
Pour accompagner les collectivités dans le choix et la mise en œuvre des mesures, le Cerema a développé avec l’Ineris une méthode basée sur la prise en compte des risques technologiques dans la gestion du patrimoine immobilier. Cette méthode a été présentée sous forme de table ronde.
Dans un premier temps, Agnès Vallée, Chef de projet en charge des PPRT à l’Ineris est revenue sur les différents types de mesures envisageables pour se protéger face au risque technologique.
« Les mesures envisageables pour se protéger face au risque technologique » - Agnès Vallée - Ineris
Les mesures d’information et d’organisation interne sont indispensables. Elles ont pour but de permettre aux usagers et au personnel d’acquérir les bons réflexes pour se protéger en cas d’alerte et doivent être testées régulièrement par des exercices. Dans les équipements comprenant des usages multiples, notamment les équipements scolaires qui font l’objet de PPMS (Plan Particulier de Mise en Sûreté) qui n’intègrent pas les activités extra-scolaires, seul un travail collectif associant les gestionnaires et les différents usagers permet de mettre en œuvre une organisation adaptée prenant en compte les contraintes de chacun.
Pour assurer la protection des personnes, ces mesures organisationnelles peuvent être complétées par des réaménagements des espaces (intérieurs et parfois extérieurs) pour limiter l’exposition des personnes et des travaux pour réduire la vulnérabilité du bâti.
Toutes ces mesures doivent être mises en œuvre au sein d’équipements publics déjà concernés par d’autres réglementations (accessibilité, sécurité incendie, code du travail…), des enjeux de qualité du bâti (entretien courant, amélioration énergétique, qualité d’usage…) voire d’autres risques majeurs. Il est donc important de bien situer les mesures de prévention du risque technologique dans le contexte immobilier de ces équipements pour s'assurer de leur compatibilité avec les autres réglementations et identifier des synergies avec d'autres enjeux du bâti.
C’est ce que permet notamment la démarche de Gestion du Patrimoine Immobilier (GPI) présentée par Elodie Rousseeuw, Chargée d’études GPI au Cerema.
« Présentation de la démarche de gestion de patrimoine immobilier » - Elodie Rousseuw - Cerema
Cette démarche dont l’objectif est d’avoir des bâtiments adaptés à leurs fonctions permet de prendre en compte à la fois les enjeux humains (notamment la sécurité des personnes), les enjeux techniques et les enjeux financiers. Il s’agit dans un premier temps d’identifier les différents intervenants dans la gestion immobilière des équipements et leurs fonctions (stratégie d’achat/vente/location, gros entretien, exploitation/maintenance...) puis de réaliser des audits pour mieux connaître le patrimoine.
Ce travail permet ensuite de fixer des objectifs et d’élaborer une stratégie, puis de définir et planifier les actions à mettre en œuvre dans un programme d’ensemble. Une fois les actions réalisées et évaluées, le processus rentre dans une démarche itérative qui permet de faire évoluer le parc immobilier. En effet, qu’il s’agisse de mesures organisationnelles ou de travaux, il est souvent compliqué de tout mettre en œuvre d’emblée. Une approche itérative permet cependant de progresser à un rythme adapté.
La gestion de patrimoine immobilier est donc un outil particulièrement adapté pour prendre en compte les risques technologiques au sein d’un équipement en particulier comme à l’échelle d’un parc immobilier.
Mathieu Maupetit, directeur de projet risques et aménagement au Cerema a ensuite présenté la méthode développée consistant à croiser risques technologiques et gestion de patrimoine immobilier sur des équipements publics.
Cette méthode permet de définir pour chaque équipement une stratégie de protection des personnes cohérente avec le contexte immobilier. Pour définir une stratégie adaptée, il est essentiel de bien connaître et analyser les usages des équipements, notamment identifier les personnes à protéger, leur nombre et leurs caractéristiques (enfants, PMR, riverains, touristes...). Des mesures de réorganisation peuvent alors être étudiées, en particulier si certains usages de l’équipement ne sont plus pertinents ou peuvent être déplacés dans des zones moins exposées. Ces modifications ne doivent pas dégrader la qualité d’usage de l’équipement. Mieux, dans certains cas, elles peuvent contribuer à optimiser son fonctionnement.
S’agissant des travaux, il faut identifier ceux qui sont à mettre en œuvre prioritairement (aménagement d’un local de mise à l’abri, coupure des ventilations en présence d’effet toxique...) et planifier les autres travaux à réaliser en lien avec l’état de santé du bâti, en veillant à bien garder la mémoire des prescriptions techniques nécessaires à la protection des personnes dans toutes les interventions ultérieures.
Lorsque de nombreux travaux sont nécessaires ou que le parc concerné est important, la démarche de gestion de patrimoine immobilier permet également de hiérarchiser et planifier les interventions.
Sylvain Rollet, responsable de Projets Urbains à la Métropole Rouen Normandie, a quant à lui présenté son retour d’expérience sur l’application de la méthode par le Cerema sur les équipements de la Métropole Rouen Normandie situés en périmètre PPRT.
Le travail mené a mis en évidence l’importance des visites des équipements. Il s’agit souvent du premier contact avec les personnes exposées et constitue à ce stade la première étape d’une démarche de communication sur les risques et les consignes à suivre pour s’en protéger.
L’identification d’un local de confinement adapté est un élément clé de la stratégie de protection, la consigne réflexe étant d’y rassembler toutes les personnes présentes dès le début de l’alerte. Le choix de ce local doit être guidé autant par le fonctionnement interne de l’équipement que par les considérations techniques destinées à assurer la sécurité des personnes. S’agissant des travaux permettant d’améliorer la protection des personnes (étanchéité à l’air, remplacement des menuiseries vitrées), ils permettent souvent d’améliorer les performances thermiques des bâtiments. Des synergies sont donc possibles dans les objectifs à atteindre. Les travaux doivent cependant être intégrés dans une réflexion globale sur la thermique du bâtiment pour rester pertinents.
Des cas particuliers qui posent des difficultés à résoudre au cas par cas ont également été identifiés : équipements avec des personnes en extérieur sans bâtiment proche pour se confiner, équipement abritant de multiples usagers à confiner, équipements destinés à être délocalisés dont le caractère provisoire se prolonge. Pour chaque situation, la gestion de patrimoine immobilier permet d’identifier des solutions combinant si nécessaire des approches à court et moyen terme.
Prendre en compte les risques naturels dans la gestion des équipements publics
La journée s’est poursuivie par des exemples de prise en compte des risques naturels dans les équipements publics. Ces présentations avaient pour but d’illustrer les points communs et les spécificités des démarches menées sur les risques technologiques et les risques naturels mais aussi d’élargir le périmètre de réflexion des équipements publics vers le territoire dans son ensemble.
Vincent Remy, ingénieur risques naturels au Cerema a présenté la méthode de diagnostic mise en œuvre sur des équipements publics en zone inondable dans les Ardennes.
« Réduction de la vulnérabilité des équipements publics aux inondations » - Vincent Remy - Cerema
Comme dans le cadre des risques technologiques, la démarche consiste à s’informer sur les risques, se préparer et s’organiser pour gérer la crise. Pour les inondations, le diagnostic porte non seulement sur la vulnérabilité humaine mais aussi sur la vulnérabilité économique et environnementale.
Trois exemples ont été présentés:
- Dans le cas d’un camping, l’évacuation étant possible, les mesures organisationnelles sont privilégiées.
- Pour une caserne de pompiers enclavée en cas d’inondation, il a été décidé de réaliser des travaux de réduction de la vulnérabilité et de délocaliser l’équipement en cas de crue.
- Pour un EPHAD fortement vulnérable et dont l’évacuation est difficile, une stratégie en 2 temps a été envisagée : d’abord connaître la vulnérabilité et anticiper l’évacuation en cas de crue, puis à moyen terme envisager la délocalisation de l’établissement.
Reliant les équipements publics aux réseaux nécessaires à leur fonctionnement, Pascal Mallet, chef du service risques majeurs du Havre Seine Métropole et Lionel Dehon, attaché territorial Enedis ont présenté le travail réalisé au Havre sur la vulnérabilité des systèmes urbains et de leur alimentation électrique.
Dans le cadre de la stratégie nationale de gestion du risque inondation (SNGRI), Le Havre Seine Métropole a engagé avec plusieurs partenaires un travail sur la sécurisation du réseau électrique face au risque de submersion marine. L’approche retenue consiste à combiner des axes de sécurisation rapprochée (réduction de la vulnérabilité des équipements de production d’eau potable, de distribution eau industrielle, station d’épuration) et des axes de sécurisation collective portant sur le réseau et les postes de distribution électrique.
Le renouvellement de concession a été l’opportunité pour la ville du Havre et Enedis de prendre des engagements sur la sécurisation des infrastructures : restructuration du réseau, traitement du risque inondation sur des postes de distribution public identifiés et pose de capteurs de niveau d’eau pour prévenir et optimiser les coupures et réalimenter au plus vite.
S’agissant d’un risque très présent en Normandie, Aurélien Mempiot, chargé d’études cavités souterraines, et Reynald Flahaut, responsable de l’unité Environnement et Risques Naturels au Cerema ont ensuite présenté deux exemples de groupes scolaires confrontés à la présence de cavités souterraines.
« Groupe scolaire de Criquetot-sur-Ouville (76) » - Aurélien Mempiot - Cerema
« Ancien groupe scolaire de Motteville (76) » - Reynald Flahaut - Cerema
Dans le premier cas, un effondrement s’est produit en surface et a nécessité la réalisation de sondages et le renforcement du sol. Le risque a pu être maîtrisé au droit du groupe scolaire mais une zone d’aléa élevé subsiste à proximité. Non aménagée, elle a été clôturée.
Dans le second cas, des curages et sondages ont été réalisés de manière préventive au regard des nombreux indices recensés à proximité du groupe scolaire. Les reconnaissances effectuées ont conduit à interdire la fréquentation de l’école et délocaliser le groupe scolaire. La reconstruction s’est accompagnée d’une recherche spécifique des indices de cavités souterraines afin de minimiser le risque.
Les équipements publics étant souvent liés aux quartiers où ils sont implantés, leur délocalisation nécessite de réfléchir à une échelle plus large. Gaelle Schauner, responsable du groupe Territoire Planification Mobilité au Cerema a donc conclu la matinée par la présentation d’une démarche de relocalisation d’un quartier littoral.
Le cas de la commune d’Ault (81) a été présenté. Le recul de la falaise a déjà entamé le tissu urbain depuis un siècle et les projections du Plan de Prévention des Risques montrent que de nombreux enjeux sont fortement menacés pour les années à venir. Un travail a donc été mené pour relocaliser les enjeux exposés qui comprennent un équipement public (salle polyvalente), des infrastructures (route, assainissement, gaz, eau potable), des activités et de l’habitat. La réflexion a conduit à combiner différentes approches dans une temporalité adaptée à celle du renouvellement urbain : requalification du front de mer, du centre-ville, création d’un nouveau quartier en retrait, refonte du plan de circulation et redéploiement du réseau assainissement/eau potable.
Pour la gestion immobilière des enjeux exposés au risque à long terme, un montage consistant à passer d’une logique de cession à une logique de mise à disposition du foncier pour une durée limitée a été étudié avec un cabinet d'avocats. Le principe consiste à conclure des baux à construction pour des durées compatibles à la fois avec la projection du risque et la durée d’amortissement des constructions, les revenus des baux permettant de financer le remboursement de l’emprunt nécessaire à la réalisation du projet.
La journée s’est poursuivie autour du buffet et de stands thématiques animés par l’Ineris, Amaris, le cabinet d’avocats Benabdessadok et le Cerema, permettant ainsi de nombreux échanges entre participants et avec les intervenants.
Cette journée technique a permis d’aborder le sujet des équipements publics et des risques majeurs sous des angles variés avec un approfondissement particulier sur le cas des risques technologiques.
Qu’il s’agisse de gestion du patrimoine immobilier à l’échelle d’un équipement ou de renouvellement urbain à l’échelle d’un quartier, le point commun de toutes ces approches est la nécessité de travailler collectivement. L’association de l’ensemble des partenaires concernés permet de dépasser le cadre strict de la prévention des risques pour traiter les sujets de façon transversale et définir des approches coordonnées et pertinentes. La prise en compte des risques majeurs n’est alors plus seulement une contrainte mais devient une opportunité de repenser globalement et de faire évoluer positivement les projets du territoire.
Si vous souhaitez posez des questions ou approfondir certains sujets, vous pouvez contacter les organisateurs de la journée : DADT.DTerNC@cerema.fr