La gouvernance des PLUi, de quoi parle-t-on ?

La notion de « gouvernance », héritée depuis le milieu du XXème du terme anglais « governance », revêt de multiples définitions et s’applique à de nombreux domaines. Si elle est héritée du monde de l’entreprise, elle représente, dans le domaine de l’urbanisme et plus largement de l’action publique, des « modes de coordination et de partenariat différents du marché mis en œuvre au niveau du pouvoir politique » [1].
Le rôle des collectivités dans l’organisation de l’espace s’est accru au fil des lois de décentralisation, rendant incontournable le partenariat pour élaborer des politiques publiques locales ayant du sens pour toutes les parties concernées.

Concernant la réalisation de Plans Locaux d’Urbanisme à l’échelle intercommunale (PLUi), les questions soulevées par la gouvernance sont donc relatives à la manière de s’organiser et à la coopération entre les communes pour élaborer un projet commun partagé. Dans les grandes intercommunalités, notamment celles de plus de 50 communes, ces questions se heurtent à des difficultés plus importantes ; d’une part car le PLUi traite des enjeux de l’occupation du sol jusqu’à la parcelle, et d’autre part car il existe une grande diversité de territoires et des sensibilités différentes.

Les problématiques spécifiques à la gouvernance des PLUi sur de grands territoires, soulevées par les partenaires de l’API, sont de deux ordres :

• La gouvernance politique, avec d’une part l’acculturation des communes et de la population au document d’urbanisme, d’autre part la motivation de tous pour l’élaboration à long terme d’un projet partagé. Se posent alors, dans les grands territoires, différentes questions : Comment construire un projet politique territorial commun quand les enjeux et identités sont multiples ? Comment fédérer et faire adhérer un grand nombre d’élus sur un projet commun dans le temps long ?

• La gouvernance technique qui se construit autour de personnes et instances ressources, et peut s’apparenter à la stratégie à mettre en œuvre pour construire et garder le cap d’un projet. Dans le cas des grands territoires, les difficultés sont donc liées à la multiplicité des acteurs : Comment éviter l’inertie éventuelle liée au grand nombre de communes à mobiliser ? Et donc, quelles instances peut-on mettre en place pour rendre efficiente et partagée la réalisation du PLUi à grande échelle ? Par quelle entrée (thématique, générale) et par quels moyens peut-on mobiliser le plus grand nombre d’élus ?

Des solutions sont déjà esquissées par des intercommunalités de plus de 50 communes qui élaborent leur PLUi [2]. Mais la création récente de nouveaux EPCI [3], certains allant jusqu’à 200 communes, et la généralisation du PLUi en parallèle [4], nécessitent d’approfondir ces réflexions.

Notes :

1. Gouvernance, octobre 1999, Direction Générale de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction, dossier documentaire
2. Fiche méthodologique,la gouvernance d’un PLUi sur un grand territoire, Club PLUi, mai 2016
3. Avec la réforme territoriale, il y a plus de 150 intercommunalités de plus de 50 communes de grands territoires.
4. Sur la prise de compétence des PLUi sur les grands territoires, voir la note du Club PLUi.