La prise en compte de la séquence Eviter, Réduire, Compenser du territoire au projet

L’échelle de la planification territoriale, une échelle clé pour l’ERC : exemples de Scot et PLUi

Charlotte Bigard, experte "gestion de l’environnement et transition écologique" a présenté des exemples de planification à travers le Scot et le PLUi. En France, la séquence ERC est appliquée depuis de nombreuses années pour les projets et une base de données accessible au public sur le géoportail de l’IGN permet de visualiser les mesures compensatoires mais aussi d’évitement et de réduction (moins nombreuses) :

Carte des mesures compensatoires

Voir aussi l’article du Cerema :

L’application de la séquence ERC au stade de la planification est plus récente et présente de nombreux avantages : échelle spatiale large (ex : document stratégique, SCoT, SRADDET, …),  en amont des projets, temps long. .

La mise en œuvre de la séquence ERC à l’échelle de la planification n’est pas définie par les textes législatifs ou réglementaires et fait l’objet de très peu de publications de préconisations ou de bonnes pratiques. 

Afin de progresser sur ce sujet, des références méthodologiques ont été produites et notamment le guide sur l’évitement publié en juin 2021 par le CGDD qui focalise sur les documents de planification, indique que la phase de l’évitement doit permettre d’annuler les impacts qui auront lieu selon le scénario de référence (« fil de l’eau »). 6 « pas » ont été définis pour arriver à un scénario de développement du territoire le moins impactant possible sur les enjeux de biodiversité.

Au stade de la planification, plutôt que de mesures d’évitement, il s’agit plus d’une démarche d’évitement : évitement stratégique (d’opportunité), puis géographique (spatialisation de l’étalement urbain) et enfin technique (prescriptions écrites dans les documents opposables). 

Le guide du CGEDD

La réduction au niveau des documents de planification doit atténuer les impacts du scénario de référence. Des mesures de réduction peuvent être inscrites dans les pièces opposables du document d’urbanisme (DOO du Scot, règlement et OAP du PLUi) afin qu’elles soient systématisées dans les projets qui découleront du document.

Guide de l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme Une démarche au service de la qualité des documents d’urbanisme du CGDD, 2019:

Le guide

En ce qui concerne la compensation, le document de planification peut anticiper le besoin de compensation des projets qui seront induits par le scénario d’aménagement retenu dans le document. Cette anticipation peut se faire au niveau du dimensionnement (quantification et qualification de l’impact pour estimer le besoin de compensation : surface et type de biodiversité concernée).

Cela peut se traduire par l’identification d’espaces qui pourraient être désartificialisés ou d’espaces non artificialisés mais en très mauvais état de conservation qui pourraient faire l’objet de mesures de compensation entraînant un fort gain de biodiversité. Le document de planification peut aussi faire une analyse de la difficulté à mobiliser le foncier afin d’estimer la faisabilité des mesures compensatoires sur certains territoires.

Enfin, le document de planification peut favoriser la structuration du réseau d’acteurs de la compensation sur le territoire.

A titre d’illustration, Charlotte Bigard a montré quelques résultats de son travail de thèse sur le SCot de Montpellier et notamment la production d’une carte de l’importance écologique (une carte des enjeux de biodiversité est à éviter) qui, croisée avec les futures extensions urbaines, a permis de mettre en place une stratégie d’évitement spatial et de retravailler les extensions prévues.

Connaitre les projets futurs pour mieux anticiper les impacts sur les zones humides et les besoins de compensation

L'intervention suivante réalisée par Thomas Martin du Syndicat intercommunal du lac d'Annecy (SILA) et Joris Biaunier du Cerema a permis de présenter un exemple d’action à l’échelle du bassin versant du Fier et du lac d’Annecy, l’origine de la démarche, les aspects méthodologiques et les difficultés rencontrées. Cette étude est intégrée au contrat de bassin Fier et lac d’Annecy et d’un plan de gestion stratégique zones humides.

Ce territoire de 950 km² dispose de 800 zones humides (2000 ha) répertoriées à l’inventaire départemental, soit environ 2 % du territoire (5 EPCI, 72 communes et 250 000 habitants).

Après avoir beaucoup travaillé sur la prise en compte des zones humides dans les documents de planification et sur comment rendre plus efficace la séquence ERC, le SILA a constaté un manque d’efficacité de l’application de la séquence avec des maîtres d’ouvrages qui rencontrent de nombreuses difficultés. Le manque de solidarité territoriale étant fortement prégnant, la question de la territorialisation de la séquence ERC s’est donc posée afin que la collectivité accompagne au mieux les porteurs de projets tout en prenant le recul nécessaire pour avoir une réflexion à l’échelle du territoire.

Dans un premier temps, l’étude menée par le Cerema estime, après évitement et réduction, les impacts portant sur les h zones humides à 15 ans. Ensuite, il est nécessaire d’évaluer le besoin de compensation et les capacités du territoire à y répondre. Afin, in fine de proposer des scénarios d’accompagnement de la compensation.

L’analyse rétrospective (dossiers loi sur l’eau, évolution de l’occupation du sol) a montré qu’une quinzaine de projets a entraîné la destruction d’environ 8 ha de zones humides depuis 2012 soit un rythme d’environ 1 ha / an en moyenne sans inflexion observable ces dernières années.

L’analyse prospective a été basée sur l’exploitation des documents d’urbanisme et sur des entretiens d’acteurs. Elle montre que 13,8 ha de zones humides risquent d’être détruits dans les 15 ans à venir, soit là encore un rythme de consommation potentielle d’environ 1ha/an. Un travail fin de caractérisation des  zones humides potentiellement impactées a permis d’identifier les habitats naturels, les types hydrogéomorphologiques, les masses d’eau concernées par les impacts sur les zones humides ainsi que d’autres informations comme les types de substrats géologiques et leurs capacités à infiltrer ou à ruisseler …

Le travail se poursuit désormais afin de vérifier, EPCI par EPCI s’il est possible de répondre au besoin de compensation en respectant les critères d’habitats, d’hydromorphologie, de masses d’eau et de géologie.

En conclusion, le SILA fait remonter quelques difficultés rencontrées lors de cette première phase d’étude : sujet sensible et besoin de confidentialité, multiplicité des acteurs et des données, hétérogénéité à l’échelle du BV avec des pressions et des enjeux d’aménagement différents, une prise de conscience sur les milieux humides plus ou moins avancée, le cloisonnement des services (aménagement / environnement) … Ainsi, dès lors que l’on souhaite travailler sur la prospective, le besoin de transversalité est primordial. 

Le territoire de l’Est lyonnais s’organise pour préserver une espèce en danger

Cette dernière intervention de la journée a été réalisée par Nathanaël Cottebrune de la Métropole de Lyon, Mélanie Sillon-Hugon d'APIE et Christophe D’Adamo –LPO Auvergne-Rhône-Alpes et a porté sur la mise en place d’un plan local de sauvegarde pour l’Oedicnème criard depuis 6 années. 

Une population de cet oiseau en déclin malgré les actions des associations de la nature, d’importants projets d’aménagement du territoire et des besoins de surfaces de compensation impactant des zones agricoles engendrent une situation conflictuelle qui a motivé la métropole de Lyon et les services de l’État a mettre en place un plan local de sauvegarde. L’objectif de la démarche était triple :

• préserver une population viable d’Oedicnème
• permettre le développement du territoire
• prendre en compte les enjeux fonciers agricoles. 

Sur un territoire cohérent vis-à-vis de l’aire de répartition de l’espèce, un comité de pilotage a permis de rassembler la DREAL, 5 EPCI, la chambre d’agriculture du Rhône, l’Unicem (Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction) et 3 associations naturalistes locales.

Ce plan ambitionne de préserver au moins 80 couples en conservant 12 000 ha de milieux favorables. L’idée est de définir un schéma unique de compensation basé sur l’attractivité des milieux graveleux auxquels l’espèce est inféodée.

En premier lieu, les associations naturalistes repèrent et protègent les nichées et l’ensemble des couples en milieu agricole. Grace à un balisage du nid, les agriculteurs peuvent le contourner. Par ailleurs, des placettes minérales de 1ha sont réalisées par tranches de 30 ha d’aménagement (alors que le ratio observé était plutôt de l’ordre de 3 ha de compensation pour 1ha impacté). 

L’ensemble des couples et les mesures compensatoires sont suivis. Le plan permet d’anticiper et d’informer les  futurs aménageurs sur la présence des oiseaux. Dès 2015, 79 couples sont recensés et 18 ont nécessité une protection des couvées. 

Les 2 années suivantes ont permis de définir la manière dont les porteurs de projets privés pourraient adhérer à un plan de sauvegarde porté par des collectivités.  Parallèlement, une procédure de validation des adhésions a été élaborée pour assurer le respect du cahier des charges du plan et de justifier auprès du CSRPN (Conseil scientifique régional du patrimoine naturel) et de la DREAL de la pertinence des compensations.

En complément, le plan a mis en place des suivis complémentaires par badgeage des jeunes (2018) et par suivi GPS de 25 oiseaux (2020-21) pour mieux connaître les lieux de regroupement lors de la migration hivernale (Algérie et Maroc). 

Un premier bilan positif peut être tiré après 6 années de suivi :
    • le nombre de couples est passé de 80 à 111
    • le nombre de nids est passé de 49 à 107
    • le nombre de nids avec succès de reproduction est passé de 44 à 81

Concernant la compensation, les suivis ont permis de montrer que la question de la granulométrie du sol était primordiale pour l’installation des oiseaux sur les sites ainsi que la question de la fréquentation des parcelles (promeneurs, chiens…). Après quelques adaptations, assez rapidement, les oiseaux les fréquentent et y installent leur nid, même si le succès reproducteur n’est pas encore optimal. 

Une quarantaine d’agriculteurs contribuent de manière volontaire en permettant la protection des nichées dans leurs cultures, 12 porteurs de projets d’aménagement ont été  accompagnés dont 9 sont adhérents au plan (+ 3 en cours). Le plan a permis d’approfondir les connaissances scientifiques sur cette espèce qui vont permettre de faire évoluer les futures mesures de préservation. 

En termes de perspectives de progrès, il est envisagé de faire évoluer le plan vers une prise en compte de plusieurs autres espèces à enjeux associés à l’Oedicnème. Une piste de progrès consisterait également à ce que la surface de compensation de 1ha soit intégrée à l’emprise du projet d’aménagement afin qu’elle n’empiète plus sur les terres agricoles.

Enfin, la pression foncière reste importante et même pour une surface de 1ha, il demeure difficile pour un porteur de projet de trouver un site de compensation même en faisant jouer une certaine solidarité géographique sur le territoire du plan.

Anticiper les besoins -  Jeudi 18 novembre 2021

Aix Marseille Provence : Une stratégie foncière anticipatrice et transversale pour répondre aux besoins des politiques publiques de la métropole

Sylvain Bouquet du Cerema Méditerranée a présenté l'intervention du Cerema dans le cadre de la stratégie de la métropole d'Aix Marseille Provence, avec la réalisation d'un état des lieux des mesures ERC du territoire dans le but d’une meilleure prise en compte dans les documents stratégiques.

La phase de collecte des données a permis d’identifier une soixantaine de projets soumis à séquence ERC entre 2006 et 2020. Ces derniers ont été saisis et décrits dans une base de données selon 25 champs. Les mesures compensatoires identifiées ont fait l’objet de vérifications, compléments d’informations, corrections et ont été géolocalisées avec une précision cadastrale lorsque c'est possible. 

Plus de 2900 ha de foncier de compensation ont ainsi été géolocalisés, soit environ 1 % du territoire de la métropole. 

De premiers constats peuvent être tirés dès à présent :

• les dossiers et des arrêtés préfectoraux sont très variables avec une qualité qui tend à s’améliorer avec le temps
• l’additionnalité [1] écologique ou administrative est souvent peu démontrée par manque d’informations sur l’état initial de la zone accueillant les mesures compensatoires mais aussi parce que certaines mesures se limitent à de la sécurisation foncière d’un espace naturel pré-existant, ce qui ne correspond pas à de la compensation mais plutôt à de l’accompagnement
• la géolocalisation des mesures compensatoires est complexe et peu fiable entre les dossiers de demande et la réalité de mise en œuvre
• les documents de suivi sont nécessaires pour valider la surface du foncier de compensation

Une phase d’analyse fine des données permettra prochainement de préciser les types de projets concernés, les types de mesures mises en place, des espèces ayant généré de la compensation, les suivis mis en place et ce qu’on peut en déduire en termes d’efficacité des mesures, les distances entre impacts et mesures... 

Bordeaux métropole lance en 2018 une étude pour une meilleure application de la séquence ERC dans ses projets

Cette intervention de Vanessa Rauel du Cerema Sud-Ouest a permis de présenter un outil informatique développé par le Cerema pour la recherche de foncier favorable à la compensation. Celui-ci exploite les données naturalistes disponibles sur Bordeaux Métropole afin d’aider à l’identification de sites correspondant aux besoins du maître d’ouvrage.

La méthode vise les espèces protégées et exploite par une analyse itérative différentes bases de données naturalistes à différentes échelles dans le but de déterminer un foncier éligible d’un point de vue écologique et disponible.

L’outil se caractérise par 4 étapes principales, propose des filtres et des choix à effectuer :

•  sur les espèces protégées concernées avec la possibilité de sélectionner des groupes taxonomique ou des cortèges / communauté
•  sur une maille de recherche.

Différents filtres peuvent compléter les informations : sur l’artificialisation (bâti, infrastructures), sites naturels inventoriés ou protégés, l’occupation du sol (urbanisation, milieux naturels, agriculture) et le registre parcellaire graphique (surfaces cultivées ou enherbées).

L’outil propose in fine un rapport automatique modifiable récapitulant les informations cartographiées dans l’outil (ex. zonage du PLU, propriétaires fonciers, type de propriétaire, prix au m² pour les terrains à bâtir, surfaces de mutations, types d’habitats naturels, le nombres d’espèces protégées, la tâche urbaine et les mutations entre 2 dates, carte de chaleur des espèces protégées).

Cet outil est une aide dans la recherche foncière avec une itération facilitée, il est accessible à un non-géomaticien disposant de compétence en biodiversité. L’outil est  potentiellement transposable à tout territoire sous réserve de disposer de données suffisantes et moyennant un travail de structuration des données encore un peu complexe. Il est également évolutif avec l’intégration possible d’autres données (risques inondation, espèces exotiques envahissantes, zones humides …).

Des guides pour appuyer les démarches de compensation

Le premier travail, présenté par Dounia Khallouki du CGDD, concerne un projet de guide relatif à la création des sites naturels de compensation (SNC). Ces SNC correspondent à une modalité d’application de la compensation, dite "par l’offre" tel que permis par la loi biodiversité de 2016. Cette modalité consiste à acquérir des unités de compensation écologiquement équivalentes d’un site naturel de compensation agréé par l’État. 

En amont des projets et de leurs impacts, un opérateur va sécuriser du foncier de compensation et réaliser des opérations de génie écologique. Il définit des unités de compensation qu’il pourra vendre aux maîtres d’ouvrages de projets lorsque ces derniers ont des impacts sur des milieux naturels compensables par ces unités. 

Ce type de compensation présente un certain nombre d’avantages:

• Anticiper, car les mesures de compensation sont créées avant les impacts,
• Mutualiser
• La garantie d'une certaine transparence puisque le SNC est agréé par l’État (décret).
• Eviter la dispersion spatiale des mesures compensatoires en les rassemblant dans des entités écologiques plus importantes
• Diminuer les pertes intermédiaires puisque les mesures sont réalisées avant les impacts.
• Une garantie sur l’efficacité des mesures du fait de la transparence via les rapports de suivis qui sont fournis.
• Avantages économiques (réduction des délais)
• Avantages administratifs (contrôles et suivis à long terme facilité) 

Les objectifs du guide sont de contribuer à l’atteinte du zéro perte nette de biodiversité en améliorant la mise en œuvre de la séquence ERC et de faciliter la mise en place et le bon fonctionnement des SNC dans les prochaines années. Il permet de répondre à 4 grandes questions :

• Où créer une offre de compensation en réponse à quel besoin ?
  • Choisir une zone d’implantation pour le SNC (quantifier et qualifier le besoin de compensation)
  • choisir un terrain pour le SNC (compatibilité écologique du terrain en fonction du besoin de compensation)
• Comment créer une offre de compensation ?
  • Analyser en détail les caractéristiques écologiques du terrain (état initial)
  • Concevoir l’offre en élaborant une stratégie de gain écologique
• Comment définir l’offre de compensation ?
  • Définir une unité de compensation : diviser et suivre le gain écologique
  • Vendre les unités de compensation : définir le prix des unités de compensation en lien avec les investissements. Dans le cas général, la vente des UC pourrait débuter au moment où les travaux de restauration écologiques sont effectifs. Lorsque les SNC concernent des enjeux de biodiversité rare ou remarquable, la vente des UC ne pourrait démarrer que lors de l’apparition des premiers gains écologiques.
• Comment assurer la sécurisation foncière et financière du SNC ?
  • Sécuriser le foncier afin de pouvoir y réaliser le projet de SNC,
  • Sécuriser les financements afin de pouvoir y réaliser le projet de SNC

Une annexe reprend toutes les étapes pour aller vers une demande d’agrément.

Une approche standardisée du dimensionnement et de la compensation écologique

Le guide de mise en œuvre de l’approche standardisée du dimensionnement de la compensation écologique a ensuite été présenté par Thomas Schwab du Cerema.

Ce dernier est le fruit d’un travail partenarial de plusieurs années dont l’objectif était de garantir l’homogénéisation des pratiques sur le territoire et l’applicabilité à tous les milieux dans le but de garantir la transparence et la rigueur dans la construction des projets, leur sécurité juridique et l’égalité de traitement entre maîtres d’ouvrage.

Désormais, ce cadrage national permet d’assurer la conformité du dimensionnement tel que demandé par la loi biodiversité de 2016, sans privilégier une méthode plutôt qu’une autre en fournissant des éléments aux services instructeurs pour un traitement facilité des dossiers.

Ce guide s’adresse à 3 principales cibles :

• les maîtres d’ouvrages et bureaux d’études pour anticiper, concevoir, mettre en œuvre des mesures de compensation
• les services instructeurs, police de l’environnement pour instruire, contrôler, donner un avis sur les dossiers d’autorisation
• les chercheurs et la société civile pour s’interroger sur la mise en œuvre des mesures de compensation.

Il se compose :

• d’un arbre de décision en 8 étapes permettant de guider l’utilisateur dans sa démarche de dimensionnement
• d’un panel d’outils et de règles pour chaque étape, permettant l’application du cadre réglementaire
• ainsi qu’une fiche canevas guidant l’instructeur dans l’analyse d’un dossier.

L’arbre de décision en images: 

Quelques étapes clés méritent d’être précisées :

• Dès l’étape 1, après application de l’évitement et de la réduction, il sera nécessaire de s’interroger sur les impacts non compensables soit parce que la nature des éléments est telle que le génie écologique est incapable de les reconstituer, soit parce que l’ampleur des impacts affecte trop fortement certaines composantes écologiques jugées comme rares ou menacées.
• L’étape 2 demande d’évaluer le caractère significatif des impacts résiduels : une démarche est proposée pour apprécier la significativité d’un impact résiduel sur un élément de biodiversité avec la qualification de l’impact (nature, intensité, quantités impactées) en fonction du contexte territorial. Le principe de précaution est mis en avant lorsque on méconnaît l’ampleur de certains impacts sur des enjeux forts ce qui engendre un impact significatif de fait.
• L’étape 5, correspond au cœur du dimensionnement pour les espèces, les habitats et les fonctions, elle permet de vérifier l’exhaustivité des informations choisies pour évaluer les pertes et dimensionner les gains via le « tableau des informations requises pour le dimensionnement, le TID ». Ce dernier doit être entièrement passé en revue par le maître d’ouvrage (42 cellules) afin de caractériser les impacts et les actions de compensation.
• L’étape 7 consiste à vérifier les conditions d’atteinte de l’équivalence écologique entre pertes évaluées et gains escomptés de biodiversité. Trois éléments fondamentaux doivent être vérifiés entre éléments impactés et éléments compensés :
  • les mesures compensatoires visent des objets de même nature (espace, habitat, fonction) avec les bons niveaux typologiques,
  • l’équivalence écologique est établie au regard de la quantité et de la qualité fonctionnelle,
  • la finesse de l’analyse de l’équivalence écologique repose sur la notion de proportionnalité,