Champ de la hiérarchie des normes applicable aux documents d'urbanisme : le Cerema décrypte l'ordonnance de 2020 sur la hiérarchie des normes (partie 1)

Prise en application de l'article 46 de la loi ELAN, l'ordonnance du 17 juin 2020 vise à rationaliser la hiérarchie des normes opposables aux schémas de cohérence territoriale (SCoT), aux plans locaux d'urbanisme (PLU, PLUi), aux documents tenant lieu de PLU et aux cartes communales. Pour y parvenir, cette ordonnance rationalise en premier lieu le champ de cette hiérarchie des normes :

• en le rendant plus lisible ;
• en mettant en cohérence certaines dispositions des codes contribuant à cette hiérarchie ;
• en confortant le rôle "pivot" du SCoT entre les documents de rang supérieur, d'une part, et les PLU(i), les documents tenant lieu de PLU et les cartes communales, d'autre part ;
• en simplifiant les niveaux d'opposabilité attribués aux documents de rang supérieur ;
• mais aussi par allègement de la liste des obligations existantes (suppression des liens juridiques avec certains documents).

Petit tour d'horizon de ces évolutions :

Attention : les dispositions de cette ordonnance s'appliquent  aux SCoT, aux PLU(i) et documents en tenant lieu et aux cartes communales dont l'élaboration ou la révision est engagée à compter du 1er avril 2021. Un seul cas d'application par anticipation de ces dispositions est prévu par cette ordonnance : les porteurs de SCoT qui ont prescrit l'élaboration ou la révision de leur document avant cette date peuvent, tant qu'il n'a pas arrêté le projet de SCoT, décider de faire application des dispositions de cette ordonnance, à la condition que leur SCoT (élaboré ou révisé) entre en vigueur à compter du 1er avril 2021.

UN CHAMP D'APPLICATION PLUS LISIBLE

Pour les porteurs des documents d'urbanisme précités (SCoT, PLU...), l'opposabilité de certains documents de rang supérieur reste peu lisible parce que non affichée dans la partie du code de l'urbanisme dédiée à la hiérarchie des normes (le chapitre I du titre III du livre Ier de ce code, intitulé "Obligations de compatibilité et de prise en compte"). L'ordonnance du 17 juin 2020 vise donc à rendre à cette partie du code de l'urbanisme sa fonction de vue d'ensemble, en y affichant les liens de ces documents d'urbanisme avec :

• Les documents stratégiques de façade ou de bassin maritime (DSF ou DSBM) ,
• Le schéma départemental d'orientation minière en Guyane (SDOM),
• Le schéma régional de l'habitat et de l'hébergement en Ile-de-France (SRHH),
• Et le plan de déplacements urbains (futur plan de mobilité) d'Ile-de-France.

Avant cette ordonnance, les liens avec ces 4 types de documents étaient uniquement visibles (respectivement) aux articles L. 219-4 du code de l'environnement, L. 621-5 du code minier, L. 302-14 du code de la construction et de l'habitation et L. 1214-10 du code des transports. 

UNE RECHERCHE D'HARMONISATION ENTRE LES CODES

Parce qu'elle est souvent précisée à deux endroits différents avec, d'un côté, les dispositions communes aux SCoT, aux PLU(i), aux documents tenant lieu de PLU et aux cartes communales (dans le chapitre "Obligations de compatibilité et de prise en compte" précité du code de l'urbanisme) et, de l'autre côté, les dispositions relatives aux documents de rang supérieur, la hiérarchie des normes comporte parfois des niveaux de précisions variables d'un côté à l'autre -voire, plus rarement, des contradictions. L'ordonnance du 17 juin 2020 prévoit donc d'harmoniser certaines dispositions, en précisant dans le code de l'urbanisme que :

• Si la charte d'un parc naturel régional (PNR) est opposable à ces documents d'urbanisme, les orientations et les mesures de cette charte qui seraient territorialement contraires au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) n'ont pas à l'être (en cohérence avec l'article L. 333-1 du code de l'environnement) ;
• Pour les chartes de parcs nationaux (PN), ce sont les objectifs de protection et les orientations de ces chartes qui sont opposables (tel que précisé à l'article L. 331-3 du code de l'environnement) ;
• En l'absence de SCoT, les directives de protection et de mise en valeur des paysages (DPMVP ou directives paysagères) sont bien opposables aux PLU(i) et aux documents tenant lieu de PLU (clarification au regard de l'article L. 350-1 du code de l'environnement)...

Le rôle intégrateur du SCOT conforté

Près de 10 ans avant l'ordonnance du 17 juin 2020, une première simplification notable de la hiérarchie des normes avait déjà eu lieu avec la loi Grenelle 2 et l'avènement du SCoT "pivot" :

• entre l'essentiel des documents de rang supérieur, d'une part,
• et les PLU(i), les documents tenant lieu de PLU et les cartes communales, d'autre part (opposabilité des documents de rang supérieur aux documents d'urbanisme locaux en l'absence de SCoT).

En 10 ans, cette vocation intégratrice du SCoT a cependant été relativisée par un certain nombre de documents opposables directement aux SCoT et aux PLU(i), aux documents tenant lieu de PLU et/ou aux cartes communales même en présence d'un SCoT applicable. Face à ce constat, l'ordonnance du 17 juin 2020 prévoit de conforter la vocation intégratrice du SCoT en appliquant le principe du SCoT "pivot" aux liens :

• Des PLU(i) et des documents tenant lieu de PLU avec les directives de protection et de mise en valeur des paysages (DPMVP ou directives paysagères) et le plan de déplacements urbains (futur plan de mobilité) d'Ile-de-France,

• Et des PLU(i), des documents tenant lieu de PLU et des cartes communales avec :

  • les plans d’exposition au bruit des aérodromes (PEB),

  • les documents stratégiques de façade ou de bassin maritime (DSF ou DSBM),

  • le schéma départemental d'orientation minière en Guyane (SDOM)

  • le schéma régional de l'habitat et de l'hébergement en Ile-de-France (SRHH),

Des liens renforcés dans certains cas

En simplifiant en grande partie les niveaux d'opposabilité applicables (comme demandé dans l'habilitation donnée par la loi ELAN), l'ordonnance du 17 juin 2020 prévoit, à terme, de faire passer d'une obligation de prise en compte à une obligation de compatibilité les liens avec :

• Le schéma régional des carrières (SRC) ;
• Le schéma départemental d'orientation minière (SDOM) en Guyane ;
• Les documents stratégiques de façade ou de bassin maritime (DSF ou DSBM)  ;
• Le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) ;
• Le schéma régional de l'habitat et de l'hébergement en Ile-de-France (SRHH),
• Le plan climat-air-énergie territoriale (PCAET).

Certains liens d'opposabilité supprimés à terme

L'ordonnance prévoit la suppression, à terme, des liens d'opposabilité avec 4 types de documents :

• Les chartes de développement de pays,
• Les schémas départementaux de l’accès à la ressource forestière (SDARF),
• Les schémas régionaux de développement de l’aquaculture marine (SRDAM),
• Les directives territoriales d’aménagement (DTA) approuvées avant le 13 juillet 2010 et ayant conservé les effets d'une DTA.

Rappel : les dispositions de cette ordonnance s'appliquent  aux SCoT, aux PLU(i) et documents en tenant lieu et aux cartes communales dont l'élaboration ou la révision est engagée à compter du 1er avril 2021 (une seule possibilité d'application par anticipation de ces dispositions est prévue par cette ordonnance).