Au-delà de ces éléments de sémantique, ces nouvelles lois ont apporté des évolutions dans la répartition des compétences entre collectivités locales. Bertrand Dépigny, chargé de projets gouvernance de la mobilité au Cerema, propose d’apporter des éléments d’éclairage sur ce point.
MAPTAM, « Fusion des régions », NOTRe… autant d’acronymes ou d’expressions qui ont façonné le dialogue des élus et des techniciens de la mobilité ces dernières années en France.
Au-delà de ces éléments de sémantique, ces nouvelles lois ont apporté des évolutions dans la répartition des compétences entre collectivités locales. Bertrand Dépigny, chargé de projets gouvernance de la mobilité au Cerema, propose d’apporter des éléments d’éclairage sur ce point.
On a beaucoup parlé réforme ces dernières années, a-t-on assisté à un vrai changement au niveau de l’organisation institutionnelle de la mobilité en France ?
En 1982, la LOTI faisait office de loi fondatrice pour l’organisation des transports publics français. Certes, au cours des 30 années qui ont suivi, un certain nombre de lois qui n’avaient pas pour objet les transports ont produit des ajustements, des changements dans l’organisation des compétences et des relations entre collectivités en matière de transport, mais aucune n’avait fait figure de point de recomposition majeure comme la loi NOTRe en 2015, en provoquant la mise en retrait de l’échelon départemental dans l’organisation du transport interurbain au profit du niveau régional.
Autrement dit , le cadre général posé par la LOTI a été successivement adapté jusqu’à aujourd’hui pour s’articuler avec les évolutions des pratiques de mobilité observées ainsi que le renforcement du rôle de certaines échelles de collectivités sans pour autant remettre en cause en profondeur le cadre institutionnel et fonctionnel dans lequel la mobilité peut être organisée par les acteurs publics et privés.
Pouvez-vous nous faire un rapide récapitulatif des principales lois ayant impacté l’organisation de la mobilité ces dernières années ?
En 1982, le vote de la loi d’organisation des transports intérieurs (LOTI) garantit un droit au transport pour tous, tout en précisant et clarifiant le cadre dans lequel les collectivités locales peuvent organiser des services de transports collectifs. Deux outils incarnent notamment cette clarification :
- le statut d’autorité organisatrice des transports (AOT) attribué aux collectivités locales désignées pour organiser du transport collectif urbain, puis aux départements et enfin aux régions à l’aube des années 2000 sur l’interurbain.
- le plan de déplacement urbain (PDU) qui vise à définir une vision de l’organisation des déplacements à l’échelle d’une commune ou d’un ensemble de communes.
En 1996, la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) confère un caractère obligatoire aux PDU dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Quatre ans plus tard, c’est la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) qui encourage la coopération entre les AOT (via des syndicats mixtes) et essaie de mieux articuler la planification des transports urbains et la planification territoriale, à travers les SCoT.
Le tableau ci-après récapitule de manière synthétique les différentes lois mises en œuvre depuis la LOTI.
L’acte III, concrètement, c’est quoi ?
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L’acte III correspond au troisième grand moment réformateur en faveur de la décentralisation. Sur le champ de la mobilité, il faut mettre en perspective l’acte III de la décentralisation avec les deux vagues précédentes. Alors que l’acte I (1982-1983) et l’acte II (2003) ont surtout traduit un transfert de compétences de l’État vers les collectivités locales, l’acte III se caractérise principalement par un transfert de compétences entre niveaux de collectivités locales. L’Acte III de la décentralisation s’articule autour des trois lois MAPTAM, « fusion des régions » et NOTRe.
A - Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM)
Initiatrice de la dynamique de l’acte III, la loi MAPTAM crée de nouvelles métropoles (carte ci-contre) dans le sillage de la métropole Nice Côte d’Azur issue de la loi sur la réforme des collectivités territoriales. Ces nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont dotés de compétences renforcées, notamment en matière de gestion de la voirie présente sur leur territoire.
Sur le champ de la mobilité, la loi MAPTAM élargit le domaine de compétence de l’autorité organisatrice des transports urbains (AOTU) qui devient autorité organisatrice de la mobilité (AOM) et voit ses prérogatives élargies au transport à la demande, à la logistique urbaine et à l’appui au développement des nouveaux services à la mobilité.
Par ailleurs, afin de faciliter le développement des modes de transports alternatifs à l’usage individuel de la voiture, la loi MAPTAM crée le schéma régional de l’intermodalité (SRI).
Enfin, avec la décentralisation et la dépénalisation du stationnement, les collectivités locales disposent d’un levier d’action supplémentaire pour agir sur la mobilité pour leur territoire.
B – Loi de « fusion des régions » Les périmètres des régions françaises depuis le 1er janvier 2016
Légitimée par une volonté de donner aux régions françaises une taille comparable à celle de leurs voisines européennes, cette loi redessine les contours de certaines régions en les fusionnant.
Ces changements n’impactent pas directement l’organisation des compétences de la région. En revanche, pour celles qui ont fusionné cette loi constitue l’opportunité de repenser leur politique et leur offre de transport sur leur nouveau périmètre.
C – Loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe)
Souvent considérée comme le dernier volet de l’acte III de la décentralisation, la loi NOTRe a induit la suppression de la clause de compétence générale pour les régions et les dépar- tements et une refonte de la carte intercommunale au profit d’intercommunalités plus grandes.
Sur le volet « déplacement », 2017 est l’année où le département transfère sa compétence d’organisation du transport non urbain, régulier ou à la demande, et scolaire2, à la région. Toutefois la compétence d’organisation du transport non urbain et scolaire peut être déléguée par la région au département (ou à un établissement de coopération intercommunale (EPCI) pour le scolaire). Ainsi, le paysage de l’organisation du transport interurbain à court et moyen terme va être recomposé selon les discussions menées dans chaque région avec les départements et EPCI concernés, pour élaborer des schémas de gouvernance variables selon les territoires.
De plus, la loi NOTRe crée le SRADDET (schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires). Dans son volet « intermodalité », ce nouvel outil de planification a pour objectif de définir et mettre en œuvre une politique favorisant la cohérence des réseaux, la coordination des offres ainsi que la recherche d’une intégration tarifaire, d’une information multimodale et d’une billettique intégrée au service de l’usager. Pour y parvenir, la région, chef de file de l’intermodalité, associe l’ensemble des AOM et collectivités concernées.
Par ailleurs, afin d’accompagner la transformation de l’AOTU en AOM par la loi MAPTAM, la loi NOTRe crée le « ressort territorial » de l’AOM en remplacement du PTU, permettant ainsi aux AOM d’organiser du transport non urbain sur leur territoire.
Les régions se voient ainsi offrir la possibilité de redéfinir leur stratégie de desserte de leur territoire en recherchant la cohérence et l’efficacité entre leurs réseaux routiers et ferroviaires.
Ce sont donc ces trois lois qui ont un impact direct sur l’organisation institutionnelle de la mobilité.
On a également parlé de la loi « pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques ».
Quel est son impact sur les services de transports ?
Promulguée à l’été 2015 comme la loi NOTRe, cette loi a impacté le champ des transports, par la possibilité qu’elle offre à des entreprises de développer des services réguliers interurbains de transport public routier de personnes. En effet, jusqu’à cette date, de tels services n’existaient que sur des liaisons internationales avec la possibilité de cabotage3 en France.
Désormais toute ouverture d’une ligne dont deux points d’arrêts sont distants de plus de 100 km peut s’effectuer librement. En deçà de ce seuil, une déclaration d’ouverture du service est déposée auprès de l’autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) et peut faire l’objet d’un recours par une autorité organisatrice des transports (AOT) s’estimant menacée dans l’équilibre économique d’une ligne conventionnée qu’elle organise.
Les lieux de dépose et de reprise des passagers s’étant développés rapidement, une ordonnance a été publiée pour en redéfinir le cadre réglementaire.
Et la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (TECV) ?
La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (TECV) repose davantage sur des mesures et des objectifs en faveur d’une mobilité plus respectueuse de l’environnement que sur une redéfinition des cadres organisationnels. On peut notamment citer les dispositions en faveur du développement des véhicules partagés, des véhicules à faibles émissions ou encore la création de zones à circulation restreinte et du plan de mobilité rurale.
Il n’en demeure pas moins que ces dispositions s’ajoutent à l’élargissement des compétences dévolues aux AOM pour en faire les acteurs clefs d’une mobilité plus respectueuse de l’environnement.
Comment expliquer cet afflux de nouvelles lois pour réformer l’organisation de la mobilité en France ?
On peut considérer que trois raisons ont conduit les décideurs politiques à mettre au débat des projets et propositions de lois traitant de l’organisation de la mobilité.
La première est l’injonction à une simplification du paysage institutionnel français. En effet, l’éclatement des com- pétences d’organisation de la mobilité et des transports entre plusieurs niveaux de collectivités pouvait paraître à certains égards comme un frein au développement d’offres de transport pour répondre aux besoins des usagers. De plus, la réduction du nombre d’acteurs facilite l’organisation de l’intermodalité.
La deuxième raison relève de la volonté politique de lutter contre le changement climatique et ses effets. Le champ de la mobilité, contributeur important à la production de nuisances environnementales, constitue un potentiel d’action élevé. Dès lors, il est apparu indispensable de chercher à donner aux collectivités compétentes les moyens d’agir avec efficacité pour organiser une mobilité plus respectueuse de l’environnement.
Enfin, la troisième raison que l’on peut mettre en exergue fait référence à l’évolution constante des modes d’habi- ter, notamment au regard de la distance croissante entre lieux de résidence et de travail. L’étalement urbain induit par la périurbanisation a rendu, en outre, de plus en plus difficilement identifiable la frontière entre urbain et rural. La possibilité offerte aux AOM d’organiser du transport public régulier et à la demande, à caractère urbain et non urbain, sur leur ressort territorial, entérine cette évolution.
Selon vous, quelles sont les questions que ces changements soulèvent ? Est-ce que ces lois stabilisent durablement l’organisation de la mobilité (moyen et long terme) ?
Cet arsenal législatif permet de donner davantage de cohérence à la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités. Cette dynamique s’inscrit parfaitement dans la vision politique de plus long terme observable ces trois dernières décennies autour de la montée en puissance du binôme intercommunalité- région dans l’organisation décentralisée de la République. Pour autant, plusieurs éléments de constat peuvent nourrir l’idée d’une nécessaire poursuite de cette clarification de gouvernance.
On observe, en effet, une porosité croissante entre les caractères individuel et collectif, public et privé, ou encore d’individu transporteur et transporté dans les offres de mobilité. Ce constat invite à une nouvelle clarification des modes de coopération entre les acteurs publics en charge de l’organisation de la mobilité et les acteurs privés, aux postures plurielles. À titre d’exemple, l’actualité récente du covoiturage courte distance révèle des formes de concurrence dans l’innovation que portent des acteurs privés d’une part et des structures de coopération entre AOT d’autre part. En effet, à la différence des acteurs privés, ces dernières disposent des leviers nécessaires pour organiser l’intermodalité sur leur territoire.
Le défi à relever par les collectivités pourrait bien être celui d’une mise en dialogue de l’ensemble de ces acteurs aux différentes échelles où s’organise la mobilité. Actuellement, l’élaboration des SRADDET constitue sans doute une opportunité pour renforcer le dialogue entre des acteurs de la mobilité sans cesse plus variés, au service du citoyen mobile. Mais ne doit-on pas aller plus loin en redéfinissant les bases de l’organisation de la mobilité intérieure dans un contexte où la puissance publique n’en a plus le monopole ?
Il s’agirait en quelque sorte de faire de la collectivité locale non plus seulement un acteur de l’organisation de la mobilité qui agirait en s’appuyant sur les compétences dont elle dispose mais également un animateur de l’ensemble du jeu d’acteurs publics, privés, institutionnels ou de la société civile qui disposent à un moment donné, sur un territoire donné, de la capacité d’apporter une réponse à un problème de mobilité des citoyens.
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(1) En 2015, la loi NOTRe intègre le SRI au SRADDET (schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires). Il en devient le volet « intermodalité ».
(2) Le département continue d’organiser le transport des élèves handicapés vers leurs établissements scolaires au titre de sa compétence d’action sociale et santé.
(3) Selon « dico du commerce international » : le cabotage est la faculté accordée à titre temporaire à un transporteur européen, non-établi en France, titulaire d’une licence communautaire, de réaliser un transport intérieur sur le territoire national. Le principe du cabotage est régi par le règlement (CE ) 1072/2009 du 14 mai 2010.