Consommation d'espaces et documents d'urbanisme : une étude du Cerema

Des objectifs convergents de réduction de l’artificialisation sont intégrés dans les politiques publiques, comme celui de "Zéro Artificialisation Nette" (ZAN) à l'horizon 2030, introduit en 2018 par le Plan National Biodiversité. 

Pour atteindre cet objectif, le levier des documents d’urbanisme, qu’ils soient régionaux (SRADDET), territoriaux (SCOT) ou locaux (PLU(i) et cartes communales) est privilégié. A ce stade, il n’existe cependant pas d’analyses nationales faisant le lien entre les documents d’urbanisme et la
consommation d’espaces.
 

Mieux comprendre l’impact des documents d’urbanisme sur l’artificialisation

Les documents d’urbanisme à différentes échelles constituent un levier d’action important dans la mise en œuvre des objectifs de sobriété foncière. Pour objectiver l’impact des documents de planification dans la réduction de la consommation d’espaces, le Cerema a réalisé une étude qui poursuivait trois objectifs : 

• Analyser les grandes tendances de la consommation d’espaces en lien avec la présence ou non de documents d’urbanisme sur le territoire, que ce soit à un niveau local (PLUi, cartes communales…), ou à un niveau supra (SCOT). 
• Analyser les liens entre cette même consommation d’espace et les zonages (principalement U, AU, N et A) des documents d’urbanisme locaux. 
• Mesurer le potentiel d’urbanisation actuellement disponible dans les zones AU au regard du rythme de consommation d’espace observé.

Les analyses sont réalisées en croisant les données nationales de consommation d’espaces, l’outil de suivi des documents d’urbanisme "SuDocUH", et les données de zonage du Géoportail de l’urbanisme.

Il est important de comprendre cette dynamique, car il faut plusieurs années pour concrétiser un nouveau document d’urbanisme : pour répondre aux enjeux de zéro artificialisation en 2030, les collectivités doivent dès à présent se saisir de la question.

Principaux enseignements 

Plusieurs points-clés ressortent de cette étude :

• Au niveau national, 25 423 communes sont couvertes par un document d’urbanisme. Les communes au Règlement National d'Urbanisme (RNU, qui n’ont pas de document d’urbanisme) concentrent 9,1 % de la consommation d’espaces, contre 58 % pour le PLU, 24,7 % pour les PLUi (dont sectoriels) et 7,3 % pour les cartes communales. 
• Dans l’ensemble, la consommation d’espaces reste assez forte dans les communes RNU, dont le développement est théoriquement encadré : ces communes concentrent 9% de la consommation d’espace alors qu’elles ne contribuent qu’à hauteur de 3% à la hausse du nombre de ménages.
• Un constat similaire peut être fait sur les communes couvertes par une carte communale (2,4% de la croissance des ménages pour 7,3 % de la consommation d’espaces). 
• La garantie communale de 1 hectare, votée en juillet 2023, s’appliquera au moins à 30 976 communes. Elle représente environ 25% de l’objectif national de consommation sur la période 2021-2031, et 28% si on exclut les 12 500 ha réservés à des projets d’envergure nationale ou européenne. 
• Les analyses menées ne permettent pas de conclure sur l’impact positif ou négatif de l’adoption d’un document d’urbanisme ou de sa révision sur le rythme de consommation d’espace. D’autres analyses, tenant compte du contexte socio-démographiques des communes, permettront de comparer les éléments toutes choses égales par ailleurs. 
• La durée moyenne de l’élaboration d’un document d’urbanisme est comprise entre 4 et 5 ans. A ce rythme, un document prescrit en 2023 sera en moyenne approuvé en 2028, avec des projets compatibles qui ne seront commercialisés qu’après 2030. Aussi, un document d’urbanisme dont l’élaboration serait lancée aujourd’hui aurait donc à se fixer comme objectif le respect du ZAN tel qu’il est définit par la loi Climat Résilience à compter de 2031.
• Si l’on croise le zonage des PLU(i) avec le lieu de la consommation d’espaces, on observe que 49,9 % de la consommation d’espaces est située dans les zones U (urbaines), 37,5 % dans les zones A (agricoles) et N (naturelles et forestières), et 12,9 % dans les zones AU (à urbaniser). Si la méthode employée a tendance à surestimer la consommation dans les zones N et A et si cette consommation peut inclure des équipements ou des infrastructures, il n’en demeure pas moins que cette part élevée de consommation d’espaces dans les zones interroge sur le caractère protecteur de leur règlement. 
• Si l’on regarde le zonage actuel des documents versés sur le Géoportail de l’Urbanisme, 145 000 ha sont disponibles dans les zones AU de 12 051 communes.